首页-【火星注册】丨首页今年以来，**县食品药品监督管理局组织工商、卫生、质监等部门联合开展保健食品专项整治和突击检查，发现保健食品市场比较混乱。为此，笔者对保健食品市场的现状进行分析，并谈点思考对策。

　　通过联合开展保健食品专项整治和突击检查，**县保健食品市场逐步得到规范，但仍然存在诸多问题，概而言之，一是假冒伪劣保健食品若隐若现、虚假夸大宣传广告时有发生、消费者盲目跟随成风；二是监管法规不够完善、管理模式仍不成熟、保健食品市场还不规范。究其原因有：

　　1、审批与监督脱节，出现监管真空。一是保健食品注册审批与监督脱节。根据《保健食品注册管理办法》等相关规定，保健食品注册审批经省食品药品监管部门形式审查及受理后，报送国家食品药品监督管理局审批并注册；保健食品市场监管由各级卫生行政主管部门负责。省以下食品药品监管部门对保健食品注册审批既不要审查，更不存在审批，对市场上的保健食品又没有具体的监管职能。这种保健食品注册审批纵向断层，审批注册与市场监管横向脱节的监管体制，严重制约着省以下食品药品监管部门对保健食品的监督管理。二是保健食品广告审批与监测脱节。从食品药品监管系统内部来看，保健食品广告的审批权仅限于省级以上食品药品监管部门，市、县食品药品监管部门无审批权，保健食品广告审批与监测出现“管着的看不到，看着的管不到；审批的不监测，监测的不审批”的尴尬状况。

　　2、监测与处罚掉链，引发监管短路。《广告法》和《保健食品广告审查暂行规定》规定，市、县两级食品药品监督管理部门对辖区内审批的保健食品广告情况进行监测，并将违法保健食品广告行为的，填写《违法保健食品广告移送通知书》移送同级工商管理部门查处。实际工作中，审批部门的监测侧重于是否经过批准，广告的内容是否与批准内容一致，对监测到的违法广告只能通报和移送，无权查处；而监督处罚部门主要侧重于广告审批手续是否完备，对于保健食品广告内容，往往是雾里看花等其他因素，给一些广告违法分子有机可乘。保健食品广告监测与处罚部门这种“监测的不处罚，处罚的不监测”状况，必然导致违法保健食品广告禁止受牵制、处理受限制。

　　3、职能与责任移位，诱发责权扯皮。“谁审批、谁监管，谁监管、谁负责”是我国行政执法工作中的一个不成文的规则。而保健食品的注册审批与监管，广告审批和监测与处罚等权责却不符合该通则。保健食品的注册审批权在国家食品药品监管部门，监管权却在各级卫生等相关部门。保健食品广告审批权在省级以食品药品监督管理部门，监测工作又在市、县两食品药品监管部门，而对违法广告的处罚权又在各级工商行政管理部门，这种监管模式容易导致部门之间工作上的互相扯皮，一旦发生事故，追究相关责任就比较复杂。

　　4、法律法规标准不统一，导致执行艰难。现行保健食品安全监管工作，按照《国务院关于进一步加强食品安全工作的决定》中所明确的一个监管环节由一个部门监管的原则。各部门在各自环节的监管工作中，所执行的法律依据各不相同，卫生部门依据《食品卫生法》和《保健食品管理办法》，质监部门主要依据《产品质量法》，工商部门则依据《商标法》和《反不正当竞争法》。这些法律标准不一，如对假冒伪劣产品的处罚，按照《产品质量法》，要处以货值金额的百分之五十以上至三倍的罚款；按照《商标法》，则予以通报或处以罚款；按照《反不正当竞争法》，则处以非法所得的一至三倍罚款。具体处罚时，涉及到生产加工、经营和消费等多环节、多部门，执行时有异议，落实时难到位。

　　5、部门与部门失衡，致使牵头乏力。基层食品药品监管部门的保健食品监管工作，按照“三句话”职能要求，其主要内容是对各职能部门的保健食品监管工作进行综合监督和组织协调各职能部门有关保健食品监管工作。目前，无任是在机构设置、工作职能、单位资历，还基础设施、经费投入、人员数量等诸多方面，作为保健食品监管牵头部门的食品药品监督管理局与卫生、工商、质监等各保健食品监管职能部门相比，食品药品监督管理部门显然是级别低、职能虚、资历浅、基础弱、投入少、队伍小，牵头部门与监管职能部门之间基础条件明显失衡，必然制约牵头工作的开展。

　　针对目前保健食品市场存在的问题以及产生的原因，我们可以找到解决问题的办法。

　　如前所述，目前用于规范保健食品生产、销售的法律法规有《保健食品注册管理办法》（20xx年7月1日施行）、《保健食品管理办法》（1996年6月1日实施）、《食品卫生法》（1995年10月30日施行）。这些法规是在不同的时期制定的，相互之间有矛盾和不一致的地方。

　　根据现有法律的规定，保健食品的违法行为由卫生部门查处。但目前出现的新动向已经使法律严重滞后。比如，《食品卫生法》第四十五条规定对食品说明书内容虚假的，按第四十九 条由县以上卫生行政部门查处，但在说明书中添加只有药品才具有的适应症和功能主治，超出审批范围的，就不一定适用该法。根据后法优于前法的原则，也可以按20xx年12月1日颁布实施的《药品管理法》由药监部门处罚。药监部门处罚时往往依据《药品管理法》第一百零二条、第四十八条第二款第二项或第三款第二项。但第四十八条第二款第二项指的是“以非药品冒充药品”，其中哪些情形属于“冒充”呢？而且更重要的是处罚依据的第七十八条规定必须载明药检机构的质量检验结果，但药检机构却无检验食品的法律依据，也没有检验标准。所以，很多情况下，部分地区药监部门绕开此条，依据第四十八条第三款第二项来查处，但适用该条的前提条件又必须是药品。

　　再比如，对保健食品在宣传中涉及药品的处理，可依据《广告法》、《保健食品广告审查暂行规定》来管理。《药品管理法》第六十一条第三款和《药品管理法实施条例》四十三条对此也作出规定，但因为没有法律责任的规定，药监部门却难以处罚。

　　所以，必须结合我县实际情况，适应当前的市场状况，采取必要的手段和措施，严厉打击这些违法行为。

　　在国家目前暂不能理顺监管体制大环境下，结合实际，加强保健食品的监管显得尤为重要。除了上面提到的卫生、药监，还涉及到工商、质监、公安、广电等部门。管理的部门越多，链条越长，就越有可能在工作中产生推诿、扯皮、相互踢皮球等现象。解决问题的根本办法就是要加强各部门的协调，建立行之有效的协作机制，突破条块分割的藩篱。目前，国家已经在布置，在药监部门设立了食品安全协调委员会。但从实践来看，光有协调机构是不够的。更重要的是，要建立合理完善高效的长效工作机制，使对保健食品日常监管工作经常化、制度化。也可以采取在打击违法过程中政府牵头，各部门联合发文，明确各自的分工和任务，开展专项治理等等。

　　违法分子之所以敢铤而走险，某种原因就是钻了政府监管不到位、打击不得力的空子。如果各部门面对违法行为始终保持高压态势，发现一起，打击一起，决不姑息迁就，违法分子就会失去违法的胆量和气焰；如果在处罚时加大处罚力度，提高其违法的成本，使违法行为达不到目的，违法分子就会灰心丧气、偃旗息鼓。为此，相关监管部门要从群众利益出发，日常监管不松懈，发现违法行为不手软，查处案件不徇私，编制合法产品的安全网，设置违法行为的高压线。更不能为了部门利益，巧立名目收取“管理费”、“索证费”、“备案费”等，干扰查处工作。

　　我县有保健食品生产、经营企业250家。其中，生产企业2家，占总数的0.8％；经营企业248家，占总数99.2％，其中专营店保健食品18家（其中性保健品店11家），占经营企业数的7.3％；药品经营企业兼营143家（其中药品批发企业兼营3家），占经营企业数的57.7％；综合超市兼营87家，占经营企业数的35％。

　　目前，我县保健食品从业人员达500人。经营的保健食品主要有下列几类：补充微量元素（主要是钙）类约占30％、增强免疫力类约占26％、缓解体力疲劳类约占13％、增强记忆效果类的约占10％、辅助降压、降血脂、降血糖类约占8％、健美减肥类约占7％、改善类约占4％、其他的约占2％。其中，补充微量元素及增强免疫力这两类占据了我县保健食品市场的半壁江山，是我县保健食品市场的主要产品。保健食品的消费群体以青少年（特别是中小学生）和老年人为主，这两类人群又以消费补充微量元素及增强免疫力类保健食品为主。从各种销售渠道所占销售比重来看，由于药店提供的保健食品品种及价格层次众多，能满足各类消费群体需求，再加上人们把保健食品等同于药品的消费观念，使得药店成为保健食品的主要销售渠道，约占总销售额的65％；一些兼营保健食品的大型超市销售额约占23％，其主要销售国内较有影响力的保健食品，如脑白金、太太美容口服液、康富来血尔等产品，乡镇超市兼营的保健食品则比较杂；保健食品专营店销售额约占__％，由于其价格较贵，且品种单一，消费群体相对固定，具有一定的局限性。

　　通过此次对我县保健食品的市场状况调查发现，我县保健食品市场管理较混乱，监管力量跟不上，很不适应保健食品市场发展的需要。主要表现在以下几个方面：

　　（一）法律法规相对滞后，许可准入门槛低。目前，涉及保健食品的管理规范还是1996年卫生部的《保健食品管理办法》，20__年7月25日国务院第186次常务会议通过的《国务院关于加强食品等产品安全监督管理的特别规定》、20__年6月1日实行的《食品安全法》等，但《办法》、《特别规定》和《食品安全法》均未对保健食品经营许可和监管作出明确规定，许可准入门槛偏抵。《保健食品监督管理条例》至今未出台，执法查处存在较多困难，对保健食品违法违规案件依据《食品安全法》、《特别规定》等进行查处，遇到了较多困惑，如小案重罚欠妥当、减轻处罚难公允、适用他法遇尴尬等。而且保健品违法广告、声称具有保健功能的产品、利用讲座等形式推销等违规行为，因涉及多个部门，一时难以形成合力和共识进行查处。

　　一是监管力量不足。由于机构改革，职能调整，新成立的修水县餐饮服务和保健食品化妆品监督所负责全县餐饮服务、保健食品、化妆品行政许可及日常监管工作，隶属于县药监局事业单位，定编__人。我县的监管范围大，人口达83万之多，餐饮服务、保健食品、化妆品企业__00多家。执法力量明显不足，与监管人口0.4/万比例配备标准相距甚远，根据省市文件要求来看，50万人口以上的大县，新增执法人员定编应不少于18人（我市其他县市基本按此比率配备新增人员）。我县餐饮保化监管面广量大、问题多，食品药品监管部门在乡镇街道没有办事机构，虽然建立了信息员、协管员制度，但这是个网络基础比较薄弱，因而起不到应有的监督效果。

　　二是监管经验不足。我县餐饮保化监管机构成立时，没有从原卫生监督所调入一人，新增人员全部通过面行全县行政事业单位统一招聘，新进人员全为新手，虽然省市局组织过培训，本局也开展了多次自培，但培训深度和水平还不能完全满足保化监管岗位的需要。

　　三是监管技术水平不高。目前，我县没有专业的检测设备，无法对保健食品质量进行定量定性分析，也就不能为执法活动提供强有力的技术支持，监督技术手段全凭自身摸索，检查手段单一，只能简单查看批准文号、生产日期、有效期等。

　　四是监管经费不足。我局增加职能和人员后，所需工作经费也大大增加，一方面是办公经费增加；更主要的是因政策法规的变更，造成执法成本的增加，如省发改委、省财政厅从今年起取消了食品药品监管系统培训收费项目，我县有药品、餐饮保化从业人员2000余人，培训费用就需30万元；又如《中华人民共和国食品安全法》第六十条和《餐饮服务食品安全监督管理办法》第二十九规定，对餐饮、保健食品、化妆品进行抽样检验，应当购买抽取的样品，不收取检验费和其他任何费用，所需经费由地方财政列支。根据以往工作情况来看，仅餐饮服务食品、保健食品、化妆品抽样检验费用就达30万元。仅此抽检、培训两项工作所需经费就达60万元。

　　一是无证无照经营普遍存在，从业人员素质较低。除少数大型商场保健食品专店（柜）外，大多数保健食品经营（户）存在无证无照（包括卫生许可证过期）或证照不

　　全现象，更没有保健食品经营的特别许可。一些保健食品专营、兼营店几乎是不办证，先营业再，如太阳升镇的国珍保健食品店、县城太阳神保健食品专营店、__保健食品店等营业近三年都未申请办理《工商营业执照》和《食品流通许可证》。除超市外，我县绝大部分保健食品经营企业未办理《食品流通许可证》，而作为保健食品主要销售渠道的药店，保健食品均处于无证经营状态或者说是属于超范围经营。这些未经许可经营保健食品的单位，由于经营者及从业人员缺乏保健食品相关知识，其对保健食品优劣的鉴别能力及对消费者的指导水平就会大打折扣。调查发现，从事保健品经营行业的人员文化素质普遍较低，从业人员学历多为高中以下，高中学历较少，专科以上学历寥寥无几，绝大部分保健食品从业人员未经培训上岗。从持有健康证的情况来看，大部分保健食品从业人员未取得有效健康体检证明就上岗，其中药品经营企业从业人员持证情况较其他店的情况略好些。 二是超范围混合经营，夸大宣传误导消费。部分保健食品经营（户）存在超范围经营行为，有的与化妆品、日用百货等商品混合经营，如黄沙的温馨大药房；有的保健品店不仅经营保健食品、一般食品，还包括药品、性保健品，如县城红灯笼保健店等；有的在销售过程中有意把保健食品药品化，电视广告铺天盖地的宣传，夸大疗效，误导消费者，这在药店显得尤为突出。另外，市场上还出现一些流动保健食品经营者，常利用早晨上班前一段时间，在县电影院以及各乡镇较集中的场所，以“买一送一”、“专家讲座”、“免费坐诊”和“免费送药”等形式夸大宣传销售，声称对人体具有保健和治疗作用，甚至可以“包治百病”，牟取暴利。这些流动销售保健食品的行为，多数没有资质证照，流动性大、欺骗性强，不仅所销售的产品（有些可能连保健食品批准文号也没有）质量得不到保证，而且部分人群还可能会因延误治疗导致身体状况的恶化。

　　三是索证索票意识较差，进货验收把关不严。从保健食品的购进、存储、上架、售出等整条流通链来看，我县保健食品经营企业的索证、索票基本上处于空白，绝大多数单位没有建立相关进销货台帐，没有制定和执行严格的质量验收制度。目前，我县市场上的大部分保健食品是从樟树、武汉两地购进的，且基本上都是以电话方式订货，经物流送货上门，不经购进验收，直接上架销售。如修水无限极专卖店等，购进过程中未向供货商索要相关资质及产品合格证明等资料，购货凭证未按要求保存；城北__国珍食品店、__专卖店（天狮系列）以及__大药房、同仁大药房、尚德堂大药房等一批较大的药品零售企业在内的保健食品经营企业不熟悉保健食品安全管理有关制度，把保健食品等同于普通食品，在采购、销售过程中不执行索证索票、无购进验收记录及出入台账；相比之下，联盛、瑞雪等一些大型综合性超市的执行索证索票制度则相对规范些；有些药店（如：九鼎大药房、黄庆仁华氏大药房站前药店）的保健食品和药品混合摆放，未设立保健食品转区域。

　　四是保健品鱼龙混杂、产品质量掺杂不齐。目前，市场上的保健食品批准文号繁多，产品名称多而杂乱，再加上货源较乱，质量检测把关不严，很容易出现鱼目混珠，以次充好等现象，使产品质量难于保证。我县保健食品品种数量繁多不下千种，既有知名品牌的保健食品，如脑白金、黄金搭档、完美、天狮、安利、汤臣倍健系列产品等，也有普通的保健食品，但由于品牌保健食品的价格较高，受购买力和利润空间的影响，销量不大，所以普通保健食品就成了我县保健食品市场的主力军，而普通保健食品则主要集中于药店销售，存在的问题也相对较为集中，全县几乎所有药店都有经营盗用的保健食品批准文号产品现象。如标示为宝健（中国）日用品有限公司生产的宝健牌迪钙片的批准文号为国食健字G20__0361，而盗用次批准文号的同类产品市场上不下20余个品种，产品种类繁多、五花八门，既有儿童用产品，也有孕妇、老年人用产品。如在修水县某大药房发现的千美惠儿高钙片、钙王1号中老年D3高钙片、儿童高钙片等，均为盗用宝健牌迪钙片的批准文号。另外，保健食品批准文号“一帽多戴”现象突出。按照相关规定，一个批准文号下面只能有一个产品，所谓“一帽多戴”就是一个批准文号下面有多个产品，这主要表现在同一个厂的不同产品上。如在修水县某药铺发现的标示为上海百佳生物科技有限公司生产的抗骨质疏松高钙片，其批准文号为国食健字G20050379，该公司旗下竟有“抗手脚麻木高钙片”、“儿童壮骨增高钙片”等三个产品共“戴”此“帽”，经查询，该批准文号也是盗用其他产品的。保健食品的批准文号2003年前由卫生部管理，2003年后由国家食品药品监督管理局管理。所以目前市场上存在“卫食健字”、“卫食进字”和“国食健字”并存的现象。特别是一些“消字”、“食字”以及各省、市、自治区的批准文号均不应被视为合法的保健食品。由于目前市场上保健食品种类繁多，而且不同的批准文号有效期也不同，很多消费者难以识别感到困扰，甚至监管人员有时也难断真伪；还有一些普通食品不是保健食品，却冒充保健食品，盗用保健食品标识、盗用保健食品批准文号，极易迷惑消费者。

　　五是性保健品专营店管理混乱、安全隐患较大。我县目前共有性保健品专营店11家，主要集中于县城，另外药品零售企业兼营一些性保健品。经调查，在这些专营性保健品店中只有“帅哥食品店”1家持有有效的《食品流通许可证》和《营业执照》，“博爱性保健店”等4家有《营业执照》，但无《食品流通许可证》，其余几家均无《食品流通许可证》和《营业执照》。在这11家性保健品专卖店经营有“粤卫进消字”、“卫食健字”、“国食健字”、“藏卫特食准字”、“港卫食进字”和“蒙卫食证字”等__5个批准文号的性保健品，还有部分产品无批准文号。执法人员随机抽取上述几个产品，经国家局网上查询，证实均为假冒产品。这11家保健食品业主均无法提供购货渠道等有效票据及相关信息。值得注意的是这些性保健品店均销售左炔诺孕酮（紧急避孕药）、及早孕试纸等医疗用品，存在极大的安全隐患。

　　（一）加大立法工作，落实有法可依。国家应尽快出台规范保健食品生产经营的管理规定，明确监管部门的职能职责，做到有法可依，有法必依。前不久，《保健食品监督管理条例》已通过国务院法制办审查进入复核阶段，并被列入国务院一档立法计划，有望尽快出台。针对目前保健食品生产经营等相关法律法规不配套的现状，20__年2月13日，我县食品药品监督管理局与工商局联合制订了保健食品经营许可相关规定，并通过县食安办出台了《关于规范保健食品监管工作相关事宜的通知》（__），对开展保健食品经营活动进行了重新规定，即在国务院出台保健食品监管新规定前，我县保健食品经营许可由县药监局实行备案登记。通知明确，在新的保健食品监督管理相关法律法规颁布实施前，由县食品药品监督管理局对申请发证或换证的保健食品经营企业经营品种的合法性予以审查并进行备案登记，加盖行政印章后作为批准保健食品经营企业经营依据；工商部门凭食品药品监督管理部门签发的《修水县保健食品经营企业备案登记表》，按程序核发《营业执照》。待国家有关保健食品监督管理相关法

　　第一条为了应对各种重大突发事件、重大疫情和严重自然灾害引起粮食供求的异常波动，确保特殊时期全区粮食市场稳定和市场供应，维护正常的社会秩序，根据《粮食流通管理条例》有关规定，结合我区实际，特制定本预案。

　　第二条本预案遵循“预防为主、常备不懈”的方针，在区政府的统一领导下，由区粮食局具体组织实施。

　　（一）紧张状态。是指部分城区粮食市场一周内销量持续增长，市场供应出现紧张状况或粮食价格出现波动，主要粮食品种价格持续一周内上涨30%以上，群众购买情绪出现不稳定；我区商品粮食库存不足，正常的粮食加工生产已不能保证市场供应。

　　（二）紧急状态。是指部分城区的粮食市场供应紧张状况持续10日以上或主要粮食品种价格持续一周内上涨50%，群众出现恐慌心理并开始抢购；我区商品粮食库短缺，区级粮食储备物资投入使用，满负荷粮食加工生产已不能保证市场供应。

　　（三）特急状态。是指部分或多数以上城区的粮食市场供应紧张状况持续15日以上或粮食价格持续一周内上涨100%以上，群众极度恐慌并开始大量抢购；部分城区市场粮食品种出现断档脱销，区级粮食储备物资出现不足，需要全区统一组织粮源保证市场供应。

　　第四条成立区粮食局粮食应急指挥部，在区粮食工作领导小组的领导下，负责全区粮食应急工作。应急指挥部下设办公室，负责日常工作，办公地点设在区粮食局业务科。

　　第五条区粮食局粮食应急指挥部由分管业务工作的副局长担任总指挥，业务科科长担任副总指挥，成员由平陵粮站、西郊粮站负责人组成。区粮食局主要负责人担任应急指挥部办公室主任。

　　（一）根据全区经济运行状况和粮食市场形势变化，判断粮食紧张状态，提请区政府决定实施和终止粮食应急行动。

　　（三）及时向区政府报告粮食市场变化情况。通过新闻媒体向社会公布有关应急政策及相关信息。

　　（四）报请区政府按照规定程序采取相关干预措施和本预案以外的其他紧急措施。经区政府授权，紧急动用区级粮食储备物资。

　　（一）负责日常应急工作，监控粮食市场，收集和传递相关信息。根据粮食市场动态，向应急指挥部指出应急行动意见。

　　（二）按照区政府或指挥部指示，召集联络各粮站组织落实具体应急措施，开展应急工作。

　　（三）指导和督促检查各粮站粮食应急方案的制定和组织实施工作。提出本预案修订意见。

　　（四）综合有关情况，草拟有关文件，向应急指挥部提出应急工作建议并贯彻落实。

　　（一）负责对本辖区粮食市场供求及价格变化情况进行监测，收集掌握我区内外有关信息，分析预测市场形势，并及时向区粮食局粮食应急指挥办公室上报有关信息，综合各方面情况提出决策及预警意见。

　　（二）负责粮食质量的检验检测，组织下达本单位应急粮食任务的采购、加工、调运和销售；根据粮食市场变化情况，适时提出动用区级储备粮的调控意见。

　　第九条粮食准备。包括从事粮食收购、加工、销售企业的粮食经营库存、区级成品粮和原粮储备以及后续组织加工生产及紧急调运的粮食物资。

　　（一）粮食经营库存。从事粮食收购、加工、销售的经营者，必须保持必要的库存量，在本预案所指特殊时期，粮食收购、加工、销售的经营者必须执行政府规定的最低和最高库存量。区粮食局业务科负责对这些经营者建立粮食购销台帐，并对其最低和最高库存量实施监管，从而稳定社会粮食资源，发挥市场调节作用。

　　（二）区级原粮储备和成品粮油。按照“面粉5天、大米10天、食油60天的日消费量”的要求，建立区级应急成品粮油储备，拟建规模为面粉30万斤、大米40万斤、食油10万斤。按照“产区保持3个月销量、销区保持6个月销量”的要求，拟建区级原粮储备商品小麦库存1000万斤，所需费用和利息补贴列入区级财政预算。

　　（三）后续组织加工生产和紧急调运的粮食物资。建立定点加工生产和运输保障体系。确定辖区内的佳美面粉厂作为稳定市场、组织粮食生产、运输和供应的后续保障企业，在应急状态下纳入区上统一调控指挥。

　　第十条加工运输能力准备。加工运输能力包括国有或国有控股的粮食加工企业和其他所有制粮食加工企业的生产能力、运输能力、承担区级成品粮食储备的企业，必须保证其所承担粮食的生产和运输。当运输能力不足时，承担任务的加工企业要与社会运输机构签订合同，保证运输的需要。

　　第十一条为保证加工和运输能力在紧急状态下充分发挥作用，根据事态发展和形势需要，区粮食局粮食应急指挥部可报请区政府下达指令强制保障执行。

　　第十二条预警监测机制。建立粮食市场预警预报机制，定期对市场粮食供求状况、价格动态进行收集、整理、分析、预测市场趋势，为应急工作提供决策依据。

　　（一）区政府决定启动粮食应急预案后，区粮食局粮食应急指挥部自动转入应急状态，并立即抽调人员集中办公，组织开展应急工作。

　　（二）启动24小时应急工作制度，安排专人值班，密切关注事态变化，及时掌握市场动态，分析市场形势，准确判断决策。

　　（三）迅速指导各粮站开展应急工作，根据需要决定派出指导小组深入现场进行指导，协调处理应急事件。

　　（五）实行粮食市场供应日报制。区粮食局粮食应急指挥部每天16时前，将粮食市场供应情况、出现的问题及对策建议等向政府报告。如遇紧急情况，则随时上报。

　　（二）实行粮食市场供应情况半日报。区粮食局粮食应急指挥部在每日12时前、18时前，将粮食市场供应情况、出现的问题及对策建议等向区政府报告。如遇紧急情况，则随时上报。

　　（三）迅速召开形势分析会议，研究决定启动紧急状态下的粮食后续加工运输应急措施。报请区政府批准动用出现紧急状态下的区级成品粮油储备或区级储备粮。

　　（四）依据《价格法》和有关规定，报请区政府对主要粮食品种价格采取规定最高限价、限定差价率或利润率、实行提价申报制度和调价备案制度等措施；对区国有或国有控股粮食企业的商品粮食库存实行指令性计划调销等临时性干预措施。

　　（五）迅速派出检查组，对粮食市场秩序和价格政策执行情况进行整顿检查。严厉查处囤积居奇和哄抬物价等非法行为。有关部门要向社会进行正面宣传和典型报道，引导群众理性消费。

　　（三）实行粮食市场供应情况每两小时报告。区粮食局粮食应急指挥部每两小时，将粮食市场波动等情况向区政府报告。如遇紧急情况，则随时上报。

　　（四）研究决定启动全区粮食后续加工运输应急措施，报请区政府批准动用全区的区级成品粮油储备和区级粮食储备，必要时建议区政府向市政府申请动用市级储备。

　　（五）迅速召开新闻会、告戒会、提醒会、有关粮食市场供应公告，重申粮食市场法律法规政策，告戒经营者遵纪守法、纠正粮食市场违法行为，告知广大消费者不要盲目跟风，并举报违法经营者。

　　（六）会同有关部门在全区迅速组织开展粮食市场大检查，对适合行政执法一般程序的案件，从重从快做出行政处罚。

　　（七）报请区政府在全区范围内对主要品种粮食价格采取规定最高限价、限定差价率和利润率、实行提价申报制度和调价备案制度、冻结国有或国有控股粮食企业的粮食库存，对粮食出库实行指令性计划调拨等临时性干预措施；报请区政府颁发指令，将全区社会资源强行征购或征用，统一纳入分配供应或调控。在资源严重不足的状态下，重点优先保证军队、大专院校、大中型企业、科研院所、城市大型商业超市、商场、连锁店的粮食供应。

　　（九）如果上述措施不能奏效，报请区政府实行居民定量供应或请求市政府及有关部门批准采取其他措施。

　　第十六条区粮食局粮食应急指挥部事后对应急工作进行总结并上报区政府审议，对组织实施中存在的问题研究提出改进措施，进一步完善粮食应急机制。

　　第十七条协助有关部门对应急预案实施后的粮食等资源使用情况及各项财务支出进行审核、审计，对审核认定的项目进行及时结算。

　　第十九条有下列行为之一的，视情节轻重，对直接责任人及主要负责人给予通报批评或建议给予相应的行政处分；对违反国家行政法规的，建议有关部门给予相应的处分或处罚，构成犯罪的，移送司法机关依法追究法律责任。

　　在世界上最重要的工业就是食品工业，而我国的食品工业也已经加入到了国际的激烈竞争之中。食品工业要想协调、稳定、快速的发展，就必须要进行技术创新。但是，如果没有就目前的经济发展环境和市场结构进行分析，就盲目的进行创新，是不符合经济发展的规律的。由食品工业生产出来的产品直接就是消费者，而经济发展的结构对消费者的食品偏好会产生一定影响，这样就决定了食品工业的技术创新的取向。经济发展、市场结构、技术创新之间的关系对我国目前建造适合经济现状的市场结构用来推动食品工业技术创新有着十分重要的意义。

　　目前世界上最大的人口密集地就是中国，虽然我国地大物博，资源丰富，但是随着人口的不断增多，人们对食品的要求也在不断增多，这就让我国成为食品消费最大的国家，同时也成为食品工业最有发展潜力的市场。近几年，我国食品工业在持续稳定的发展，在这样形式下，只有进行技术创新，才能让我国的食品工业实现可持续发展。所谓技术创新，就是要用现代先进的技术来代替传统的落后技术。经济市场是食品工业进行技术创新的源泉，同时也是对技术创新进行检验的最好背景。市场竞争使得市场结构对食品工业的技术创新产生影响，由此可以看出，食品工业技术创新与经济发展、市场结构存在一定的关系，这种关系正影响着食品工业的技术创新。

　　食品的开发与生产，其最终的目的就是服务社会，使消费接受，但是让消费者接受一个新的产品需要一个过程，这就需要食品工业在进行技术创新的时候根据自己的技术能力与市场体制进行结合，充分认识经济发展中市场的需求，制定定新技术的创新规划。

　　之前的金融危机，使很多传统产业亏损、减产甚至倒闭。而有的实行技术创新的公司，不仅没有受到金融危机的影响而减产，反而生产的产品供不应求。沈阳的一家食品公司就是这些通过技术创新立足的食品工业之一。这家公司在建立分厂的基础上设立了产业学研究，初步完成了战略布局，真正使这家公司在逆境中成长的主要原因是这家公司运用科技创新的手段研发出专利产品。从公司创办开始，这家公司就独立研发出一种社会新型饮品-苹果醋，苹果醋的问世使得市场上的苹果与果农、运输、包装联系了起来，并且为食品业增加了新的亮点，开辟了我国在食品工业产品的新途径。苹果醋之所以会被经济发展中的消费者所接受欢迎，其主要原因是它能改善现代社会的人们因为饮食不均匀而导致的偏酸性体质。并且已经被营养专家所肯定，所以，苹果醋在现代市场结构下，很有发展的潜力。而这款已经成为该公司专利产品的苹果醋，其主要是因为公司实行了技术创新，而它的核心技术还受到其他各公司的青睐。果醋富含果胶、氨基酸、果糖和水果纤维对减肥、降血压、解酒等具有很好的保健功效，所以对现代社会上不同的人群都有很好的市场价值。这家公司把科技创新的精神充分渗入到了公司的各个层次，用管理、科技、营销创新推动公司更好更快发展，并且把公司营业额的5%作为公司进行技术创新的费用，成立了产业发展的研究基地，并凭借着技术的不断创新，承担了多项国家重要的科研项目。技术创新的关键就是技术人才，这家公司充分利用优厚的条件，引进了在科研方面的人才，加大了技术创新的力度，实现了产品的创新机制。

　　通过这家公司利用技术创新而不断发展壮大，让其他食品工业知道只有进行技术创新，才能适应经济的发展，只有充分了解市场的结构，进行的技术创新才能被市场接纳。

　　技术创新是食品工业进行长远发展的动力，在公司的长远发展规划中，要对技术创新进行高度强调，改进传统的思想，重视人才的培养，把科技创新视为食品工业发展视为主动力，加大技术创新研究资金，并且要对目前经济发展下的市场结构进行准确的了解，促进食品工业实现高速发展。

　　食品工业的发展会受经济发展的明显影响，当然经济的发展可以对食品工业的技术创新起到促进的作用，对食品工业长远角度发展的趋势进行分析，食品工业技术创新不仅会受到经济发展的影响，而且也会受到本行业发展的影响。就现在的状况，食品工业在进行技术创新方面的资金投入水平并没有因为经济的发展而进行提高，不过，就食品工业在长远的发展情况来看，食品工业随着发展技术产业化，每个公司在进行自主研发的积极性都在增加，技术创新的成果的转化速度也在加快，我国经济发展将推动食品工业在进行技术创新的资金投入加大。食品技术的创新成果在呈上升的状态，这样就是说明食品工业在经济发展的影响下开始对技术创新的成果重视转化吸收，食品工业对新成果、新技术的需求比较高，虽然目前的积极性还不是很高，但是随着今后经济的不断发展，食品企业对技术创新的重视度也会渐渐提高。

　　技术的创新是在经济发展下的市场结构下进行的，目前技术创新在我国的食品工业中受到多种因素的影响，比如国家的财政、贸易水平、法律、教育等，与工业国家相比，我国的技术创新水平还比较低，经济发展的影响还没有发挥出来，以下是对推动我国食品工业技术创新的几点建议;

　　(一)加快国家市场结构的改革速度，是食品工业在市场结构下得以顺利进行技术创新的保障，技术可以超越，但是市场结构却不可以超越。如果市场结构不适合技术创新，食品工业就算通过加大投入资金和人才，其进行发展也会受到阻碍。因此，如果国家市场结构继续保持现状，那么就有可能导致食品工业进行技术创新的成果不能给公司带来预期的收益。所以，我国要根据食品工业目前发展的状况，来进行市场结构改革，建造适合工业进行技术创新的市场结构，提高食品工业进行技术创新的步伐。

　　(二)制定创新政策，对于现在经济发展的趋势，我国应该制定促进企业进行技术创新的政策，并且加以推广。食品工业的技术创新，最主要的目的就是取得更多的利润，消费者的需求对有效推动技术创新起着重要的作用，在市场的需求和国家新政策的引导、指导下，食品工业以高收益为基本出发点，通过不断的研究、创新，推进食品工业不断的向前发展。

　　由于现代人的消费水平不断提高，人们更加注重身体的健康。消费水平的提高使人们对食品的需求向营养保健型转变，保健食品逐渐受到青睐。本文通过对保健食品消费状况的调查，分析了影响保健食品购买的因素，为更加有效开发满足市场需求和有益于消费者的保健食品提供科学依据。

　　本文选取购买过和服用过保健品的乌鲁木齐市常住人口为研究对象，采用一人一表问卷式调查方法，调查问卷按照标准格式设计，内容包括：第一，消费者的基本情况，如年龄、性别、职业、文化程度等；第二，消费者对保健食品的认识情况，如获取保健食品知识的途径、对保健食品的满意度，对保健食品的态度等；第三，调查对象保健食品购买行为特征。

　　本文按乌鲁木齐市布局和经济发展程度进行分层，分别抽取位于乌鲁木齐市区的水磨沟区、沙依巴克区、天山区、新市区，位于乌鲁木齐郊区的头屯河区、东山区、达坂城区。分别抽取有保健食品促销的超市、药店、商场和专卖店。共计3家商场、2家医院和2家药店。调查时间为2015年10月21日，问卷共发放350份，删除漏答关键信息以及出现明显错误的问卷，最终获得有效问卷337份，有效回收比例为96.3%。

　　本次共调查337人，男性占42.7%，女性占57.3%；15―30岁年龄组占14.8%，30―45岁年龄组占40.9%，45―60岁年龄组占32.9%，60岁以上年龄组占11.4%；汉族占52.2%，维吾尔族占25.0%，回族占14.5%，哈萨克族占0.83%；职业分布排在前三位的是：公司职员，占25.8%，个体经营，占17.2%，退休人员，占13.6%。文化程度方面：初中以下学历81人，占24.0%，高中或中专学历123人，占36.5%，大学以上学历132人，占39.2%；人均月收入低于2000元的77人，占22.8%，2000―5000元的143人，占42.4%，5000元以上的117人，占34.7%。

　　居民购买保健食品主要用于送礼、孝敬老人、为孩子购买和自己服用，四者购买的比例较为接近，约为25%，见表1。

　　居民购买保健食品依据排在第一的是“广告宣传”，占45.1%；第二是“亲戚朋友”，占40.4%；第三是“推销员”，占31.8%，见表2。

　　由表3可知，调查对象购买保健食品最关注的是产品功能，占66.2%；其次是品牌，占59.6%；价格也是购买保健食品关注的主要因素之一，占55.2%；安全方面的考虑只占27.6%，说明调查对象对保健食品的安全性比较放心。

　　根据调查对象购买保健食品的费用统计发现，年花费500元以下的居多，占39.8%，一千元以上的占29.1%，见表4。

　　通过本次调查，我们基本了解了消费者对保健食品的消费及需求状况。如表5所示，影响保健食品消费的主要因素有年龄、民族、职业、文化程度、经济收入、对有关保健食品的知识的了解程度、食用保健食品的主观效果以及保健食品的管理状况等。研究显示，职业、文化程度以及月收入等社会经济因素是影响保健食品购买的主要因素。文化程度为高中/中专的居民购买保健食品的行为要比初中以及以下学历的多。汉族人群要比少数民族购买保健食品多。月收入越高的购买保健食品消费越多。这就证明收入越高，消费保健食品越多。随着年龄的增加，维护健康需求显得日益重要。保健食品能够帮助居民维护自身的健康，当居民担忧自身的健康存在风险时，他们想要获得健康的愿望就越明显，这在具有一定收入的退休群体中表现最为突出。

　　通过调查还发现，居民购买保健食品的主要原因为送礼、孝敬老人、为孩子购买和自己服用。其购买依据主要靠“广告宣传”，“亲戚朋友”和“推销员”等，但现实中保健食品的广告宣传经常会出现夸大的情况，误导居民购买，居民购买到的保健食品往往达不到预期效果。保健食品不同于普通食品，并不适用所有人服用，也不同于具有严格适应症的药品，其主要看重日常的保健功能，如提高机体免疫力、补充营养元素、抗氧化等。但这些保健功能并没有像药品一样经过严格的实验证明，而且保健食品的工艺相对简单，进入市场标准较低，一些小型保健食品厂商为了追求利润，往往不规范生产，其生产的保健食品会给服用的居民健康带来一定的潜在风险，因此，加强保健食品市场管理显得非常有必要。

　　随着我国社会经济的发展，人民生活水平日益提高，消费者在注重保健食品和质量的基础上，逐步重视保健食品的文化内涵。保健食品生产企业必须在重视产品质量的基础上把握市场需求的变化，从调查问卷可以分析出影响保健食品消费的因素及其统计结果。影响因素有年龄、职业状况、文化程度、月收入、对保健有疗效、购买保健食品的意愿、保健食品的认知程度和有必要了解保健食品，统计结果见表5。

　　从调查结果还可以看到，态度是行为产生的基础，只有相信保健食品的疗效，对保健食品的信任度提高，才会主动购买并介绍亲朋好友购买。研究显示，不相信保健食品疗效的对象较少。在现实中，认知保健食品功效的居民更愿意购买保健食品，而对保健食品不感兴趣的居民不会主动购买。对保健食品盲从，认知程度越差的人越爱跟风购买。这可能是消费者了解保健食品后，认为保健食品所起到的功能有限，反而不会主动购买保健食品。当然，保健食品的保健功效可以起到一定的促进健康的作用，但保健食品毕竟不是药品，更不能代替药物治疗疾病。在现实中，保健食品作为一种辅助手段不断被不实的宣传夸大，使缺乏保健食品知识的消费人群误入歧途，错误选择保健食品。一些保健食品夸大功效，甚至无视国家法律，改变审批的广告内容，进行炒作，威胁到居民的健康，有的产生一些副作用，这种行为不利于保健食品行业的发展。为了理性消费保健食品，居民应该了解自身经济收入和身体状况的实际需要，选择符合自己的保健食品，政府也应该采取措施，营造良好的保健食品消费市场。

　　[1] 宋迪：保健食品消费行为和认知情况及存在问题的调查分析[D].吉林大学，2014.

　　[2] 程帅军：成都市区居民购买宠物犬食品行为调查研究[D].西南财经大学，2014.

　　[3] 刘黎、吕晓玲：消费者对保健食品的消费行为调查分析[J].中国初级卫生保健，2000（7）.

　　[4] 戚瑾、刘欢、罗庆、刘军安：武汉市居民购买保健食品影响因素分析[J].中国初级卫生保健，2014（11）.

　　[5] 肖萍、仲伟鉴、董妙珠、杨隽、董竟武、叶秀玲、叶于薇、金锡鹏：上海市保健食品消费者的知识-态度-行为（KAP）调查[J].中国食品卫生杂志，2002（1）.

　　[6] 王旗、李莹、阙菡雅等：苏北地区孕妇保健食品消费情况调查[J].中国校医，2012（5）.

　　[7] 李瑞、李学东：吉林市保健食品市场卫生现状调查及对策[J].中国公共卫生管理，2008，24（4）.

　　[8] 黄卿、张翔：国外食品安全质量监管模式对我国的启示[J].医学与哲学，2011，24（10）.